中国海上风能资源非常丰富。近年来，中国海上风电装机容量持续增长，但是当前在深远海海上风电空间布局管控、管理政策、用海监管等方面仍存在一些不足。本文分析了国内外深远海海上风电用海管理现状，借鉴国外深远海海上风电项目管理经验和中国近海海域海上风电管理实践，提出了相应对策建议。

中国海上风能资源非常丰富，然而目前中国海上风电的开发仍以近海浅水海域为主，加上其他行业用海，导致近海海域空间资源开发利用逐步趋于饱和。因此，为适应全球海上风电产业竞争新的态势和中国沿海对清洁能源需求的不断增长，中国海上风电走向深水远岸布局是未来发展的必然趋势。当前，中国深远海海上风电处于前期发展阶段，相关配套政策体系不健全，在审批流程、用海政策等方面亟待调整完善。

1、国内外深远海海上风电用海管理现状

1.1 国外深远海海上风电用海管理情况

欧洲等发达国家与地区基本以“行业立法+规划+审批”对深远海海上风电项目进行管理。英国通过制定《皇家地产法》《能源法》对可再生能源项目进行管理。丹麦通过制定《促进可再生能源法》由丹麦能源署负责管理丹麦领海基线向海200海里范围内的风电等可再生能源项目的规划和许可。日本通过修订《关于促进海洋可再生能源发电设备建设相关海域利用的法律》，对海洋可再生能源发电设备进行管理。

1.2 中国深远海海上风电用海管理情况

根据《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》），中国用海管理范围为内水、领海。因此，目前中国对内水、领海范围内的海上风电项目实行规划—用海论证—用海审批—用海监管的全面用海管理；而专属经济区和大陆架（以下简称专经）范围海上风电项目用海因无法适用《海域使用管理法》，故无法进行以上用海管理。

2、存在的问题

2.1 对海上风电的规划引领和管控需进一步加强

胡恒、张平等研究认为，为统筹海上风电在电力供应中的占比、配套基础设施建设、海域空间供给，应在更高层面协调、统筹沿海地区风电场规划。由于目前专经区域相关开发利用活动和生态资源底数等尚未完全掌握，导致该区域尚不能从规划层面对海上风电的选址布局进行引导规范；且部分地方海上风电规划与国土空间规划衔接不紧密，导致规划引领和管控不足，影响深远海海上风电科学布局。

2.2 深远海海上风电用海管理政策需进一步明确

一是《海域使用管理法》适用范围未包含专经，目前在该区域开展用海行政审批、授予海域使用权、开展用海监管等行为尚无法律法规予以支撑。

二是随着风电机组单机容量逐渐增大，风场内部越来越多的空间没有被实际使用，造成了海域资源的浪费。如不及时制定发布与其他行业立体复合利用相关政策，将会影响深远海海上风电有效开发，不利于深远海空间资源的可持续使用。

三是在专经范围内进行海上风电开发建设，可能会带来影响海洋生态与自由航行等舆论炒作风险。

2.3 深远海海上风电用海监管模式需进一步创新

深远海海上风电离岸较远，用海监管主体无法像在近岸海域一样及时有效地对监管对象进行用海监管。因此，针对深远海海上风电项目用海监管，必须进一步探索创新具体监管模式，以达到能够及时发现用海违法行为并予以制止。

3、对策建议

3.1 加强统筹协调，制定深远海海上风电国土空间规划

建议加大海洋监测投入，加大监测网络建设力度，形成全方位、全功能的深远海监测体系，查清掌握生态资源现状本底，分析发展趋势；在此基础上，制定囊括深远海的国土空间规划。

一是积极引导，形成完善的调查监测体系。前期调查应以国家力量为主、地方力量为辅，尽快掌握深远海需要开发建设海域的空间生态资源本底；后续可根据需要，在国家力量统筹指导下，形成比较完善的国家、地方、社会三层调查监测体系。

二是加强管理，构建完整的空间利用和生态资源数据库，形成全国海域空间利用现状图、生态资源底数现状分布图和趋势图，进而形成国土空间规划“一张图”。

三是根据深远海空间利用现状和生态资源状况，分析海上风能等资源环境禀赋、研判国土空间开发利用风险与问题，确定空间开发的最大规模与适宜程度，进而形成可开发场址。

四是加强深远海海上风电规划布局顶层设计，统筹推进全国深远海海上风电场址集中连片规划，推进海上风电集中布置、规模布局，形成具有较强影响力的海上风电产业集群发展模式。

五是加强深远海海上风电国土空间规划的论证、评审，确保规划的科学性、合理性和可操作性。同时，要强化规划的严肃性和约束性。

3.2 以问题为导向，研究明确深远海海上风电用海管理政策

根据深远海海上风电发展需求，结合当前存在的问题，有针对性地开展先行先试，在总结试点经验的基础上研究形成深远海海上风电用海管理政策并固化为制度。

一是加快明确专经范围海上风电用海管理方式。依据《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，探索海上风电桩基、锚链、海底电缆管道等利用大陆架海床空间资源的适用政策，研究大陆架海上风电空间资源利用管理工作并形成相关制度规则。同时，也可从行政审批角度做到对专经海上风电的用海管理。

二是探索对深远海集中连片布局的海上风电实行集中审批、集中管理，降低企业前期投入成本和缩短审批时间。

由政府协调，确定一家企业作为项目用海单位牵头办理用海审批手续，再根据规划和相关协议，将部分海域通过转让或租赁的方式转给其他用海单位，分区块共同开发；

由政府牵头完成集中连片用海论证和审批，再通过市场化出让的方式分区块确定用海主体，进行共同开发。

三是加强海域节约集约利用，提高海域利用效率。对集中连片海上风电场要统一规划、统一设计，尽量共用海上升压站、海底电缆等配套设施；同时，加强深远海海上风电与其他项目的耦合论证，做到一海多用。

打造集成能源电力枢纽、制氢储运加用等一体的深远海一体化能源岛；

构建“绿色能源+蓝色粮仓”业态融合开发新模式；

形成海上风电与油气田区域电力系统互补供电模式。

四是遵守国际规则，加强深远海海上风电用海管理。制定深远海用海管理政策，及时发布并做好解读，积极引导正确舆论。同时，在专经布局海上风电项目时，应确保项目选址范围完全无争议，提前发布环境影响评价、通航影响评估等报告，并在国际合作中强调风电的全球减排贡献。

3.3 创新监管模式，确保深远海海上风电用海监管及时有效

深远海海上风电用海监管应从完善宏观政策予以保障和具体操作层面加以协调进行共同发力。

一是宏观政策层面，建议进一步完善相关监管制度体系。

二是具体操作层面。

构建“空、天、地、海”一体化覆盖深远海的监控体系，提高深远海海上实时监测水平，提升海上违法目标主动发现和识别能力。

加强教育、引导，切实提高用海单位合法合规用海的责任意识，遏制违法用海倾向和消除可能出现的违法用海行为。

要提高深远海海上风电违法用海成本，尽量降低用海单位的主观违法用海意识。

三是做好深远海海上风电用海生态跟踪监测和后续评估。

加强对深远海海上风电施工期和运营期的生态跟踪监测，确保能够及时掌握项目对周边海域海岛生态影响情况。

建议抓紧建立深远海海上风电对生态资源影响的评价标准和评估体系。

4、结论

目前中国在深远海海上风电用海管理方面主要有以下3方面问题需进一步完善。

一是规划引领与管控不足。

二是用海管理政策不明确。

三是监管模式不够创新。

按照“空间摸底—规划前置—审批适配—立体监管”的深远海用海管理闭环框架，我们提出用海管理对策措施。

一是加强调查与规划引领，建立“国家−地方−社会”三级监测体系，整合生态资源数据库与空间利用需求，形成国土空间规划“一张图”，科学引导风电布局。

二是完善用海管理政策，构建“主权权利行使”与“海域使用权”分离的新型模式；提出“政府主导+市场化运作”的集中审批双轨制，创新立体开发模式。

三是创新监管模式，利用风电设施本身作为监测节点实现递归式覆盖，构建“空天地海”一体化监测体系；创建深远海海上风电生态资源影响评价指标体系，填补国内外标准空白，推进可持续发展。

下一步，建议要进一步统筹规划、政策、监管全链条管理，推动深远海风电向集约化、集群化发展，并兼顾经济效益、社会效益与生态保护，助力“海洋强国”战略实施。

本文作者：陈海航、胡恒、岳奇、丁宁、何菁蕊

作者简介：陈海航，自然资源部宁波海洋中心，工程师，研究方向为海洋监测和评价、海洋生态环境治理；胡恒（通信作者），自然资源部海洋空间资源管理技术重点实验室，国家海洋技术中心，副研究员，研究方向为海洋空间规划与产业政策。

文章来源：陈海航, 胡恒, 岳奇, 等. 中国深远海海上风电用海管理问题分析与对策[J]. 科技导报, 2025, 43(24): 111−115.