制造技术联盟是促进关键核心技术攻关的一种重要组织创新模式。《科技导报》邀请作者杨佳、杨国梁以美国国家制造创新网络——制造技术联盟集合体为研究对象，分别从公共价值使命定位、合法性与政治支持、行动能力塑造3个方面分析了“美国制造”的公共价值创造机理，并为国家制造创新中心的建设和优化提供参考和借鉴。

党的二十大报告指出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”。制造技术联盟是促进关键核心技术攻关的一种重要组织创新模式，针对产业发展的关键问题，能聚合相关创新资源，开展联合攻关，提高组织效能。它的特点包括合作具有主体间的异质性、方式的多元化、收益的不均衡性及关系的动态性。美国国家制造创新网络（Manufacturing USA）作为制造技术联盟集合体，具有制度性创新和组织性创新。

1、研究设计与研究框架

1.1 政府支持制造技术联盟的内在机制

由于研发投资具有规模经济效应、外部性以及非排他性，故在技术创新流程中存在投资不足的“死亡之谷”地带。这是公私合作建立制造技术联盟的主要经济理论依据。在此基础上，政府支持制造技术联盟的角色定位依据仍需进一步探讨。

1.2 政府支持下制造技术联盟的公共价值创造分析框架

1995年，穆尔在《创造公共价值：政府的战略管理》一书中，提出了适用于政府组织和非营利组织的公共价值创造战略三角。作为一种非营利组织，政府支持的制造技术联盟同样适用此范式。在该理论下，战略三角的第1个关键点为公共价值，即新组织的价值主张。第2个关键点为合法性和政治支持，即所追求的价值从何而来，包括政府授权和必要的财政资源，以及其他人（公民、选民代表、利益团体等）的同意。第3个关键点为行动能力，即能够调动足够的知识和能力来实现预期的结果。政府支持制造技术联盟的公共价值在于建立先进制造系统，填补并优化国家创新体系。为获得合法的组织地位和充足可持续的公共资源，制造技术联盟的建立需要获得政府授权和政治支持。

1.3 案例适用性

美国国家制造创新网络包含17个制造创新所（制造技术联盟）。这些制造创新所涵盖电子、材料、能源/环境、数字/自动化、生物制造等领域，是政府发起的、产业主导的大规模公私集体协作的新型研发机构，具有中间组织属性。它们由联邦政府和产业等组织共同出资，并建立了国防部、商务部和能源部与产业联合技术攻关的组织接口。由大学、国家实验室、大中小企业共同参与制造创新所的组织和运作，创造了超产业价值的公共价值。

2、美国国家制造创新网络的公共价值创造机制分析

2.1 公共价值与使命

美国国家制造创新网络旨在填补美国国家创新系统中制造创新体系，提高制造业竞争力、维护国家安全和实现能源安全。美国国家制造创新网络以“保持美国在先进制造方面的全球领导地位”为愿景，把“连接人员、思想和技术，以解决与产业相关的关键技术挑战，从而提高产业竞争力，促进经济繁荣，并加强国家安全”作为其使命，具有超越产业私人利益的商业价值及国家利益属性的公共价值。

2.2 合法性与政治支持

美国国家制造创新网络以建立制造创新所——制造技术联盟及其网络关系为核心内容（图1）。作为一种需要大量的政府投资和产业投资的非营利性研发联盟集合，需要获得合法性地位和政治支持，即自上而下和自下而上的授权环境。在技术创新链条的上游获得由政府资助者、公民、媒体、利益团体等的支持，在下游获得付费会员或客户的支持。

图1 美国国家制造创新网络的定位

2.3 行动能力塑造

由于多元主体在与政府部门进行价值共创时，也在创造属于自己的价值，可能在自我价值与公共价值存在冲突时放弃公共价值，因此制造技术联盟及其网络建设的难点在于在多元异质性组织之间建立信任与合作能力。“美国制造”通过在不同技术领域内建立的公私伙伴关系，充分考虑了多元异质主体间的共性和特性需求，主要从以下3方面塑造其行动能力（图2）。第一，吸引与汇聚能力；第二，有序与稳定能力；第三，有效与持续能力。

图2 基于价值模式的美国国家制造创新网络商业化运作PPP指公共私营合作制（public–private partnership） 

3、美国国家制造创新网络公共价值实现结果

根据美国国家先进制造办公室给国会的年度报告，在创新生态系统建设效果方面，2016— 2021年，会员总数增长将近3倍，包括了大中小企业、学术会员等多样化成员，尤其是大量中小企业（美国制造业供应链的关键）。在先进技术开发方面，2021年，这些制造创新所管理了708个应用研发项目，实现82% 的关键技术指标（表1）。美国国家制造创新网络在使命目标引领、合法性和政治支持以及行动力三者作用下，共同开发了新的竞争前的制造技术，实现了制造人才的衔接，强化了基础设施建设。此外，还关注了数字化智能制造和网络安全等主题，强化先进制造与智能制造之间的协同价值。

表1 2016—2021年美国国家制造创新网络绩效指标值

4、结论与建议

政府支持制造技术联盟的三重角色：在设计阶段，政府要以公共价值为导向，填补技术创新流程中间投资不足的地带；在研发联盟设立阶段，需要使新组织获得法律上、政治上、空间上、资金上的支持；在研发联盟实际效用方面，政府倡导形成具有鲜明技术特色的不同公私伙伴关系，并采用商业化实体组织治理模式。这三重角色是由创新生态系统中政府与市场关系决定的。

中国各个制造创新中心的合作效能还可从整体使命方向的凝聚上、公共支持力度上、行动能力塑造上进一步提高。首先，在共同使命定位上，凝聚政产学研异质主体之间的合作动力。其次，在合法性与政治支持上，建立立法支持和加强财政支持力度。最后，在行动能力塑造方面，实施利益相关者价值导向的商业化运营模式。

本文作者：杨佳、杨国梁

作者简介：杨佳，山西文化旅游职业大学，讲师，研究方向为科技创新与人才政策；杨国梁（通信作者），中国科学院科技战略咨询研究院，研究员，研究方向为科技规划。

文章来源：杨佳, 杨国梁. 政府支持研发联盟创造公共价值的案例分析与启示[J]. 科技导报, 2025, 43(7): 137-142.