海洋具有广阔的空间和较为理想的风力条件，相比陆上风电，海上风电能够获取更为稳定和强劲的风能资源，从而提高发电效率和输出功率。本文在分析中国海上风电发展现状的基础上，结合中国发展海上风电存在海洋资源法律体系不完备、海洋规划体系待深化、海洋综合管理机制不健全、海上风电产业政策支持力度不够等问题，借鉴国外发展海上风电的经验，从完善海洋资源开发利用管理立法、加强海洋空间规划体系保障、健全海洋资源开发利用管理机制、完善海上风电产业链发展政策等方面提出中国发展海上风电的对策建议，可以为中国海上风电产业的未来发展提供参考和借鉴。

目录

1、中国海上风电的发展现状

2、中国发展海上风电存在的主要问题

2.1 海洋资源法律体系不完备

2.2 海洋规划体系待深化

2.3 海洋综合管理机制不健全

2.4 海上风电产业政策支持力度不够

3、国外发展海上风电的经验借鉴

3.1 建立完善的海洋法律法规体系

3.2 建立多元化的海洋战略规划体系

3.3 建立多部门联动的海洋综合管理机制

3.4 出台保障海上风电产业发展的配套政策

3.5 国外发展海上风电的经验对中国的借鉴意义

4、中国发展海上风电的对策建议

4.1 完善海洋资源开发利用管理立法

4.2 加强海洋空间规划体系保障

4.3 健全海洋资源开发利用管理机制

4.4 完善海上风电产业链发展政策

5、结语

1、中国海上风电的发展现状

海上风能是一种具有多重优势的能源选择，不占用土地，发电效率较高，对环境影响较小，海上风电的开发利用越来越受到世界各国的关注和重视。另一方面，海上风电场用海活动集中、海域占用面积大，构筑物数量多、规模大，随着海上风电场由近海向深远海布局发展，亟须加以科学、规范管理。推动中国海上风电向深远海发展，不仅具有重要的经济效益和环境效益，还有助于技术创新和国家安全。

中国海洋国土面积宽广，可利用海域广阔，海上风能资源丰富，开发前景好。国家发改委能源研究所发布的《中国风电发展路线图2050》对中国海上风能资源开发潜力进行评估，指出中国近海水深5~50 m范围内风能资源技术开发量为5亿kW。更为重要的是，中国深远海风能资源也极为可观，其可开发量是近海的3~4倍以上。这一评估数据表明中国在海上风电领域具有巨大的发展潜力。

在法律法规方面，中国现有海上风电开发管理法律法规对海上风电发展规划、项目核准、海域海岛使用、环境保护、施工及运行等环节的开发管理要求进行了一定明确。

在发展规划方面，中国海上风电发展规划内容主要体现在“国家—省—市”三级相关规划中。当前大部分省份都研究制定了“十四五”能源发展专项规划，部分沿海省份出台了海上风电发展规划，相关规划均提出要推进深远海海上风电开发建设，其中部分规划将风电场址布置于中国专属经济区范围内。

表1 中国海上风电发展主要政策

在综合管理方面，海上风电的开发建设是一项复杂的活动，涉及海域开发利用、构筑物建造使用、海上交通安全保障、电缆管道铺设、海洋生态环境保护等，需要多部门综合协调管理。新一轮国家机构改革后，自然资源部3个海区局主要负责对各海区海洋自然资源的合理开发利用进行监管。各级政府及有关部门加强政策协调配合（表1），加大市场监管力度，优化公共服务，推进海上风电治理现代化。上海市、广东省、山东省及浙江省舟山市等省市出台了地方风电补贴政策（表2），有力促进当地海上风电的持续健康发展。

表2 各省市海上风电项目补贴政策

此外，市场主体投资深远海海上风电项目积极性高。近期，一系列深远海海上风电项目的陆续启动，充分展示中国在海上风电技术领域的持续创新与显著进步。

2、中国发展海上风电存在的主要问题

2.1 海洋资源法律体系不完备

中国现行的法律法规主要针对传统海洋产业制定，对海上风电这一新兴产业缺乏明确的规范和指导，导致开发过程中权责不明、审批流程复杂等问题，尤其是有关领海外海域管辖权、海洋资源开发利用管理等的条款未能细化落实，尚不满足海上风电向深远海发展的现实需要，难以有效保障中国在海洋国土、海洋安全、海洋经济、海洋环境资源可持续发展的权利。

目前，中国海上风电开发的制度环境面临基础性法律保障缺位的困境，突出表现为宪法层面对海洋资源权属界定的模糊性，这种立法空白导致风电产业规划与海洋强国战略的法治化衔接存在结构性障碍。其次，中国海洋资源法律体系缺乏基础性、综合性的法律，即“海洋基本法”。这都进一步制约了中国海上风电及其他海洋资源的开发、利用和有效管理。

在法律框架现状中，还存在对环境保护和可持续发展重视不足的问题。此外，海上风电开发对海洋生态环境存在一定影响，需要更加完善的环境影响评价制度、生态补偿机制等制度机制保障海洋生态环境的可持续发展。

2.2 海洋规划体系待深化

中国现有海洋空间规划对海上风电发展的引导不足，现有规划对海上风电发展缺乏统筹考虑，难以有效协调海上风电与其他海洋产业发展的关系，容易导致空间资源冲突和浪费。总体来说，中国海洋空间规划体系和管理机制尚需根据中国海洋发展形势和现实需求进一步深化和完善。且有的地方出于自身行政利益考虑，忽视海上风电活动对环境的影响，未能及时根据上位法调整相关规划内容。从体系搭建上看，由于中国长期海陆空间划分和管理二元化，海洋空间规划与陆地空间规划设计脱节，缺乏合理有效的衔接手段。此外，当前中国国土空间规划范围尚未覆盖专属经济区和大陆架。同时，大规模开发海上风电仍存在潜在的生态风险。

2.3 海洋综合管理机制不健全

中国已初步建立具有中国特色的综合协调型海洋管理体制，在海洋资源开发、生态环境保护、海上执法巡航、海洋权益维护等具体工作事项上一般由各部门根据本部门的职权履行，尚缺乏统一的协调部门。中国海上风电管理体制机制有待理顺。首先，由于海上风电项目建设涉及多部门、多领域，协调管理难度较大。其次，由于各地的实际情况和发展水平不同，地方政府在执行国家政策时可能存在偏差，导致政策的实施效果不一致。再次，现行海洋综合管理体制在省际协调与部门联动方面的不足导致海上风电产业链的空间布局面临显著的行政协调成本，在一定程度上制约了海上风电的发展。此外，海上风电开发对海洋环境监测、评估、监管等提出更高的要求，但目前中国深远海海洋环境监管能力相对薄弱，难以有效防控环境风险。

2.4 海上风电产业政策支持力度不够

近年来，中国海上风电行业在政府的强有力推动和一系列优惠政策的扶持下，实现了迅猛的发展。尽管政策对海上风电产业的推动作用显著，但仍需关注政策落地效率、资金到位情况、技术研发进展及产业链协同等关键环节。投资风险大、工程技术标准不健全等环节的问题仍对潜在的企业投资者和个人参与者构成挑战，进而对产业的稳健发展产生影响。行业内部与社会各界普遍认为，应持续优化海上风电产业政策支持体系，确保政策的有效性与精准性。目前金融机构对海上风电项目的风险评估和贷款政策还不够完善，难以满足行业发展需求。中国海上风电技术水平与国外先进水平仍存在一定差距，需要加大对关键技术、核心装备研发的支持力度，提升产业竞争力。

3、国外发展海上风电的经验借鉴

3.1 建立完善的海洋法律法规体系

为了加强海洋管理，提高海洋治理效能，多个国家通过制定和实施海洋基本法等海洋管理法律法规，明确海洋管理部门的职责、海域的开发利用和管理体制机制。为海洋资源保护和利用提供了坚实的法律保障，不仅加强了海洋管理，有助于实现海洋资源的可持续利用，还推动实现海洋经济和社会的协调发展。

3.2 建立多元化的海洋战略规划体系

为了保障海上风电等海洋产业的有序用海和开发建设，各国相继制定了具有各自特色的海洋空间规划制度。截至2021年，全球超过45个国家正在实施或批准海洋空间规划。有研究进一步指出，到2030年，各国批准的海洋空间规划将覆盖全球至少1/3的专属经济区海域。

3.3 建立多部门联动的海洋综合管理机制

当前主要海洋国家都认识到，跨部门、跨区域乃至跨国界的协调合作对海洋经济特别是海上风电的发展至关重要。各国根据自身国情、法律体系和社会经济状况，构建并运行适合本国的海洋综合管理机构。同时，主要海洋国家都注重通过建立部门间信息共享和沟通协调机制，以加快海上风电项目建设进程，提高项目审批效率。

3.4 出台保障海上风电产业发展的配套政策

在推进海上风电产业方面，各国政府积极出台相关政策，以支持包括海上风电在内的可再生能源的发展，为海上风电产业的快速发展注入了强大的动力。德国制定了《可再生能源法》，英国推出了包括可再生能源配额制度和差价合同（CfD）机制等政策激励机制，法国持续完善可再生能源的政策框架，菲律宾于2022年公布了《可再生能源法（2008）》的修订案，此外，丹麦、英国、德国、美国等国家采取溢价补贴机制、差价合约制度、税收抵免政策等措施，这些制度化的经济激励工具通过风险分担与收益保障机制，显著降低了企业的市场进入壁垒与技术研发不确定性。

3.5 国外发展海上风电的经验对中国的借鉴意义

首先，研究构建一个全面且明确的海洋法律法规框架，这不仅包括确立海上风电项目的法律地位，简化审批流程，还应制定严格的环境保护标准，从而为海上风电行业的健康成长提供坚实的法律支持；其次，优化海洋规划体系，科学制定海上风电的长远发展规划，合理选择和布局风电场址，同时加强区域间的协调与部门间的联动，确保资源的有效利用和环境的持续保护；再次，创新海洋综合管理机制，建立多部门协同工作、高效运转的管理体系，提高监管效率和水平，确保海上风电项目的顺利实施和管理；最后，完善海上风电产业政策体系，加大财政和金融支持，鼓励技术创新和专业人才的培养，推动海上风电产业向更高质量、更高效率的方向发展，从而为中国的能源结构转型和环境保护做出重要贡献。

4、中国发展海上风电的对策建议

4.1 完善海洋资源开发利用管理立法

中国宪法在海洋领域的规范尚存在空白，需要加以补充和完善，增加有关海洋战略、海域物权、海洋资源开发和海洋环境保护等方面的内容。同时，有必要通过立法形式对国家海洋主权、海洋管理体制机制设计、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护等主要内容予以明确，提升国家海洋治理能力。建议借鉴国外经验，制定专门针对海上风电开发的法律，为行业发展提供明确的法律依据。此外，还需加强中国海洋法律体系协调立法。

针对当前海上风电开发利用活动往深远海发展的趋势，建议考虑进一步完善中国专属经济区和大陆架法律规范，针对《联合国海洋法公约》中的具体条款进行细化。并且，建议制定深远海海上风电建设管理规范文件，创新深远海用海审批及监督管理程序，加快出台关于领海外海域人工构造物建造、管理，海域使用申请、审批，海洋生态环境保护、保全，海上执法、维权等方面的政策制度，促进海上风电开发利用活动可持续发展。

4.2 加强海洋空间规划体系保障

借由国土空间规划的契机，对海洋空间规划体系进行全面梳理与优化，落实领海内海域已有各级各类国土空间规划中海上风电发展规划内容，增强规划与产业发展政策的协调性，实现陆海国土空间的统一规划与管理。

中国应积极开展专属经济区和大陆架法律地位、法理基础等基础性理论研究，组织海洋资源底数摸查、开发利用现状、发展预期等调查探索，在国土空间规划体系下组织编制和实施中国专属经济区和大陆架相关规划。

结合《“十四五”可再生能源发展规划》等相关规划要求和“十五五”海上风电的发展需求，有序推进中国海上风电相关专项规划的编制工作。此外，持续开展海洋生态监测评估，建立长期稳定的海上风电项目生态监测体系。

4.3 健全海洋资源开发利用管理机制

海上风电项目从立项到建设再到运营，项目开发周期长且工序复杂交错，涉及众多涉海管理部门职责。为强化部门间协调，有效化解冲突，形成海洋治理多方合力，有必要以海洋资源管理法律法规为基础，设立（激活）专门的国家海洋综合管理机构。借鉴欧盟、丹麦和美国的综合管理机制，理顺部门间信息共享和沟通协调机制，加大各部门在项目前期的参与度，明确各部门职责，形成统一协调、权责明确、高效运转的管理体制，提高管理效率。

4.4 完善海上风电产业链发展政策

政府需深化对海上风电产业的扶持力度，建立健全全产业链发展政策体系，营造良好的海洋产业发展的外部环境，包括跨部门跨地区服务、市场支持、优化行业标准、应急救助等。此外，出台海上风电补贴政策，积极支持设立投资基金，开发蓝色债券等创新金融工具，加大金融支持、科研经费支持、税收减免等政策力度，加快推动成果转化，保障和调动海上风电事业发展的积极性和创造性，支持技术创新能力高、示范带动效应强的海上风电项目建设，推动产业规模的持续扩大。此外，需通过前瞻性战略布局推动海上风电产业的跨领域协同发展，系统探索产业融合的创新模式与实施路径，制定配套的融合发展专项规划及政策支持体系，从而构建具有可持续性的海上风电产业生态集群。

5、结语

海上风电作为优质的清洁能源，对中国能源结构的优化调整和碳排放的实质减少具有重要意义，是保障中国能源安全、实现“双碳”目标的重要抓手。为提高中国海上风电开发利用能力，推动中国新旧动能转换，助力实现经济绿色发展和可持续发展目标，有必要借鉴国外经验，结合中国海上风电的发展特点、需求和潜力，发挥政产研学用等各方力量共同推动有关工作：（1）进一步深化完善海洋资源法律法规体系、海洋空间规划体系、海洋综合管理机制、海上风电产业发展支持政策；（2）加大跨部门合作力度；（3）持续推进技术创新，突破成本瓶颈；（4）创新市场机制，促进规模化发展。

本文作者：程建荣、谢素美、曹艳、王银霞、杨颖、杨晓蓥

作者简介：程建荣，自然资源部南海发展研究院，自然资源部海洋环境探测技术与应用重点实验室，工程师，研究方向为海洋战略、规划、政策和制度研究；谢素美（通信作者），自然资源部南海发展研究院，自然资源部海洋环境探测技术与应用重点实验室，正高级工程师，研究方向为海洋政策与经济、海洋自然资源综合管理、海洋碳汇、港澳海洋发展等。