党的二十大报告提出，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。省委十届三次全会提出，扎实推动乡村振兴战略，加快农业农村现代化。一段时期以来，保定市主城区聚焦城市更新行动，大力推进城中村改造，以征迁规模大、速度快、群众满意度高，受到社会各界好评。除主城区外，保定市各县（市）也在积极推进城中村改造工作，加快新型城镇化推进步伐。本课题通过分析总结深圳市推进城市化的经验做法，就保定市各县（市）推进新型城镇化提出了一些思考和建议。

深圳经济特区自建立以来，城市化经历了快速起步阶段、加速阶段、全面城市化阶段和质量全面提升阶段，呈现政府主导、整体进行、就地城市化三大特点，通过一系列具有开创性的探索实践，有效破解了城市化进程中的难题，积累了丰富的实践经验，对保定市科学开展城中村改造、稳妥推进城镇化进程，奋力推动现代化品质生活之城绽放新颜值、跑出加速度具有借鉴意义。总结深圳市城市化实践经验，主要做法是：

一、建立股份合作公司，实现共同富裕

股份合作公司是深圳市推进原农村社区创新发展的制度安排。30多年来，股份合作公司在加快深圳市工业化城市化进程、推动集体经济转型、改善民生福利、维护基层和谐稳定等方面，发挥了重要作用,作出了特殊贡献。

1.出台政策措施，推进股份合作公司健康可持续发展。《深圳经济特区股份合作公司条例》确立了股份合作公司的法律地位，为其提供立法支撑，促进了股份合作公司改革发展，规范了市场经济秩序。同时，配套发布了《关于推进股份合作公司试点改革的指导意见（试行）》和《关于加强股份合作公司资金资产资源管理的意见》等政策措施，保障股份合作公司健康发展。

2.成立领导机构，协调指导股份合作制改革工作。在股份合作公司成立之初，组建农村股份合作制改革工作领导小组，从机构成立、宣传发动、制定章程、清产核资、股权设置、配售股权、建立组织架构等方面，根据各村具体情况，分步骤有条理地推进原农村集体经济组织向股份合作公司改制。

3.深化改革，试点实践，总结经验逐步推广。随着市场经济体制改革的逐步深化和深圳经济社会不断发展，深圳市股份合作公司出现了责权利脱节、股权封闭和排外、产权不明晰等弊端，公司部分制度规范和具体条文已不适应发展需要。为此，经过广泛深入调研、论证，充分吸纳改革试点的成功经验，深圳市于2019年对《深圳经济特区股份合作公司条例》进行了第三次修正，积极推动股份合作公司转型升级，建立现代企业制度，规范完善法人治理，充分发挥党组织领导作用，提升发展质量，迈向更高发展形态。

对保定市的启示：党的二十大报告提出，巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济。股份合作公司主体明晰、股权固化、赢利共享、风险共担，确保了每户居民（原村民）获得均等的福利分配，保障了集体资产归利于民，实现了城市发展与原有居民共同富裕的美好愿望，促进了社会和谐稳定。保定市各县（市）可利用城中村改造契机，试点建立股份合作公司。建议成立保定市农村股份合作制改革工作领导小组，负责统筹协调指导改制工作，研究制定相关配套政策。选取市区周边县镇未进行城中村改造的村集体做为股份合作公司改革试点，深入调研试点村集体经济发展情况，研究制定符合试点村发展的股份合作制改革方案，试点成功后再逐步推广，从而稳妥推进保定市农村集体经济发展，实现共同富裕。

二、科学开展征地工作，保障发展空间

深圳经过1992年和2004年两次城市化统征（转）实现了全部土地国有化，并通过留用地、现金补偿以及多项土地政策激励等多元化的综合补偿模式，让集体和原村民充分分享了城市化红利，同时有效盘活了土地资源，保障城市发展空间。

1.留地安置保障后续发展。深圳在城市化统征过程中，除去50米等高线以上部分直接属于国家所有外，政府给予原集体组织和个人留足工商用地（每人100平方米）、居住用地（每户100平方米，建筑面积最大可达到480平方米）、户均200平方米公共基础设施用地（道路、市政、绿地、文化、卫生等），规定土地性质为国有土地，视为行政划拨用地。此外，集体补缴一定比例的基准地价，非农建设用地和征地返还地可以通过招标、拍卖和挂牌的方式进入市场流转，最大限度地保障集体合法土地权益。留地安置使股份合作公司通过土地入股或者自行发展实业分红等方式充分参与了城市化进程，保障了集体和原村民的后续发展。

2.科学发放经济补偿。征地补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费，其中土地补偿费归继受单位所有，继受单位将补偿所得费用主要用于发展经济或用于成员的医疗、养老保险等公益事业，不得列为公益分配给个人，青苗补偿费和地上附着物补偿费归其所有权人所有。对集体经济发展起到促进作用，同时也维护了村民利益。

3.坚持规划先行和统一规划。深圳市在推进宝安、龙岗两区城市化进程中提出，要按建设国际化城市标准，对城市布局、基础设施、产业发展、社会事业、环境保护和生态建设等方面的规划进行重新修订、完善和提高，实现功能组团和城市片区间的协调发展，构筑特区内外一体化的现代化城市体系。

对保定市的启示：征（转）地是伴随城镇化进程的一项重要基础性工作，深圳市采用的留用地、现金补偿、多项土地政策激励等综合补偿模式具有借鉴意义。保定市各县（市）可试点开展征地返还地工作，采用综合性补偿办法，返还一定规模的集体工商用地，引导集体充分盘活土地资源，参与到城市化进程。农城化人员也可通过入股和物业的升值分享城市化红利，为后续发展提供保障，有效降低社会矛盾。此外应坚持规划先行，统筹编制国土空间规划，制定中长期建设用地计划，优化用地结构，促进土地利用有序化和集约化，提高土地利用效率。

三、完善社区基层治理，夯实城市发展根基

在深圳城市化过程中，社区基层组织形式及其治理制度的转变是主要标志之一。调整社区治理结构，完善行政管理体制，加强党的组织领导，夯实了深圳市和谐稳定发展根基。

1.撤销镇建街道办事处和居委会。在推进宝安、龙岗两区城市化进程中，原则上撤销一个镇设立一个街道办事处，一个村民委员会成立一个居委会。撤销镇建街道办事处后，街道办事处作为区级政府派出机构，受政府委托行使管理社会经济职能。原镇属企业归街道办事处管理的，实行政企分开，条件成熟的可以进行改制。街道办事处主要致力于加强社区建设和城市管理，加大社区管理和公共服务。新成立居委会与原村委会集体经济组织脱钩，独立运作。其人员工资、办公用房和办公经费由区财政承担，市财政适当补贴。

2.设立社区工作站，将居委会和社区工作站分离。深圳基层管理体制经历了生产（大）队、乡（村）委会、居委会、社区工作站几个模式。城市化前主要是生产队和村委会形式，城市化后主要是居委会和工作站形式。为理顺社区自治和政府行政管理进社区的关系，深圳市设立社区工作站，将居委会和社区工作站分离。居委会回归其自我管理、自我教育、自我服务的群众自治性质，避免过度行政化。社区工作站作为街道办在社区的工作平台，主要协助街道开展行政管理和社区服务工作。2006年，《深圳市社区工作站管理试行办法》明确了社区工作站的性质、职责、与社区居委会的关系、人员管理、经费来源等。2014年，深圳宝安区开始推进政企社企分开改革，着手理顺社区工作站、社区股份合作公司、居委会、社区党组织的关系，健全基层管理体制机制，促进基层社区健康发展。

3.加强基层党组织建设。深圳两次农村城市化进程中农村基层党组织设置经历了不同的演变过程。1992年特区内农村城市化后，建立了不同形式的居委会党支部和股份公司党支部。2004年，中共深圳市委组织部针对宝安、龙岗两区城市化进程中街道社区党组织建设和领导班子配备出台了相关政策，对两区城市化进程中的党组织建设进行指导。新设立的街道办事处要成立街道党工委，新成立的居委会要成立居民党支部。居委会和股份合作公司党组织要分设。居委会和股份合作公司以及原镇非公有制经济、社会组织和流动党员的党组织接受街道党工委的领导。街道党工委、居民党支部在辖区各类组织中发挥领导核心作用，基层党组织的建设使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固，稳固了社会治理根基。 

对保定市的启示：党的二十大报告提出，积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制。保定市在推进现代化品质生活之城建设之际，可汲取深圳市城市化进程中社区治理相关经验，按照民政部《中华人民共和国城市社区居民委员会组织法（2021年8月，修订草案征求意见稿）》，保定市《关于加快推进主城区村委会改为居委会工作的指导意见（试行）》等文件要求，统筹完善保定市基层治理体系，强化社区党组织建设，坚持党对基层治理的全面领导。建议成立社区工作站，要注意理清社区工作站、社区居委会、社区股份合作公司的关系，以防经济利益因素对基层治理建设产生不良影响。要明确社区居民委员会设立标准，强化民主自治功能，夯实城市发展根基。

四、健全社会保障体系，筑牢民生安全网

深圳全面城市化阶段，农村经济结构已基本实现第一产业为主转变为第二、三产业为主。因此，“农转非”户籍转换带来的最大变化是带有城市化特征的社会福利、保险等。

1.农村城市化人员养老保险与城镇居民同等待遇。深圳是全国首个实现农村城市化人员与城镇居民养老保险一体化的城市。在推进宝安、龙岗两区全面城市化进程中，农业户口村民转为非农业户口的城市居民后，享受城市居民的最低生活保障标准。凡是两区原农业户籍村民，年满18岁，并参与股份合作公司分红的城市化人员，都能以股份合作公司为单位参加基本养老保险，同时可依据《深圳市城镇职工社会医疗保险办法》参加本市综合医保险或住院医疗保险。

2.帮助欠发达农村人员参保。在深圳城市化进程中，达到退休年龄或在规定的财政补贴年限内达到退休标准要求的农城化人员确实享受到了养老保险体制带来的养老金和医疗保险的好处，但是对于未达到退休年龄的农城化人员，在政府的财政补贴期过后，不少股份合作公司和年轻人就停止缴费。因收入低没有固定的社会保险缴费来源、文化程度不高等问题，部分年轻人参保动力不强，对政府实行的社会保障政策抱有观望甚至消极态度。对此，深圳市劳动和社会保障局加强了对广大村民的城市化养老保险的宣传，同时，通过市区财政补贴、国土税收的3%-5%拨入保险金和从同富裕基金中划拨部分资金等渠道，在资金上为人均收入低下的困难村农城化人员参加养老保险提供保障支持。

3.多项举措保障农村劳动力就业。深圳市劳动和社会保障局提出了五项措施解决农村城市化所带来的农村劳动力就业问题。①将原农村劳动力的就业促进工作统一纳入市、区经济社会发展规划和宏观就业规划。②加强基层劳动保障就业工作力量，主要在街道建立健全基层劳动保障就业工作机构。③做好失业、就业登记统计。股份合作公司对劳动年龄段的所有人员补交失业保险费，使进入失业登记的原农村劳动力可获得失业救济。④现有促进失业人员就业和再就业政策法规适用范围扩大到农村劳动力特别是未就业人员，加强就业、创业指导和职业技能培训。⑤加大居民就业的资金投入。宝安、龙岗两区由财政拨款建立再就业工作专项资金，农村城市化工作完成后，该项资金扩大到农城化的全部失业人员。

对保定市的启示：党的二十大报告提出，社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。深圳市在推进城市化进程中，为农村城市化人员构筑了与城镇居民同等待遇的社会保障体系，增进了民生福祉，促进社会公平稳定发展。保定市可借鉴相关经验启示，具备条件的灵活就业人员和农业产业化从业人员以社区股份合作公司为单位参加城镇职工基本养老保险、医疗保险、失业保险等。同时，将农城化人员的教育、医疗、养老、就业等社会保障机制纳入城市统一规划和管理。针对收入低下及就业困难人群成立专项帮扶救助基金。

来源： 保定研究与改革