少子高龄化，日本社会如何应对福利需求的井喷式增长？丨社会协作模式：应对福利服务中“夹缝问题”的日本经验

原创 史迈 沙思廷 中国科学院院刊

原文刊载于《中国科学院院刊》2021年第10期“政策与管理研究”，原文标题《社会协作模式：应对福利服务中“夹缝问题”的日本经验》，微信内容有删减

史  迈    沙思廷*

清华大学  公共管理学院

“协作”一词在日语中写作“協働”，强调多元主体相互配合、分工合作解决社会问题。这一概念在当今日本的福利政策领域受到强烈重视的原因并不复杂——从宏观层面来看，尽管日本早在 20 世纪 80 年代就开始着力构建福利体系，并在亚洲国家中率先步入福利国家行列，但进入 21 世纪以来，随着少子高龄化程度的加深，民众的福利需求出现井喷式增长，服务供需之间依然出现了明显失衡；加上社会形势的不断变化使需求日渐复合化，福利体系所面临问题的复杂程度也远远超出了以往制度设计的预期，这使得日本福利体系愈加难以仅靠“打补丁”的方式来进行完善。

日本学界将这种天然张力下所产生的空缺，即由现存服务体系无法良好应对的问题需求，或现存体系在应对新兴需求时出现的失灵现象，统称为福利体系的“夹缝问题”。近年来随着“夹缝问题”的明显化，在实践中加强多元主体的相互配合，通过“协作”来解决这一问题的声音在日本学界逐渐成为一种共识。而随之围绕“协作”所诞生的诸多政策制度和实践创新，也成了当前日本福利体系改革，乃至社会治理的一大特点。

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社会协作模式的内涵

当前日本社会遇到的困境和为此展开的应对措施，对于尚在构建福利服务体系中的我国来说，其启示意义无疑是巨大的。而如何将这些现象提炼成经验，便成了本研究的问题意识所在。为此，本文将采用一种理论演绎的方式展开论述，通过分析“夹缝问题”发生的成因，阐明“协作”在问题解决中的具体原理，将其提炼为一种新型问题解决策略——社会协作模式。

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社会协作模式的对象是那些被排除在现有制度化支援之外、相对处于不利地位的人，即所谓的“弱势群体”

这里的弱势群体不仅包括由个别特征（种族、宗教等）所构成的一般意义上的“少数族裔”（minority），还包括那些在社会群体中，由于健康状况、教育背景、年龄、生活方式、社交技能等生理特征或能力方面的限制，难以表达自己的声音、难以过上正常的生活，生活质量明显低于大多数人，因此处境不利或者处于明显弱势地位的人群。这些人群的福利需求因素，一方面具有一定程度的个别性或临床性特征，难以用社会保障模式的思维将其简单地归纳为“一种要素”；另一方面又具备一定的普遍性或典型性，这使得在实际问题介入中，同样难以通过社会工作模式的思维将其中“每个个体的需求进行无限地细分”来达到批量解决的目的。

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社会协作模式总是伴随着服务创新

被以往的福利体系排除在外，意味着这类人群的问题需求在现有的服务体系中无法找到合适的对应。因此，在解决这类人群的社会生活问题时，必然需要创建不同于以往的服务。从这个意义上来说，服务创新便成为第三种问题解决策略得以成形的必经之路。如果借用 Osborne提出的共同生产理论的视角（co-production perspective），所谓服务创新所包含的实践范畴，或许并不局限于传统的一元支援关系（支援者与利用者），还包括通过赋能弱势群体自身，引导他们依靠自己的力量来解决问题（利用者与利用者），对现有支援机构的服务过程提供进一步支持来增强他们的问题解决能力（支援者与支援者），甚至对于福利体系本身的改革等途径。

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社会协作模式需要通过整合既有的资源和技术来解决问题

鉴于其面临问题复杂程度的特殊性，社会协作模式并不具备完全对立于以往两种问题解决策略的“第三种原理”——它既不会像社会保障模式那样将问题介入手段极简化，也不会像社会工作模式那样复杂化。作为桥连两者的“中介”，社会协作模式无须与其他两种模式产生对立，因而其最大优势在于与其他两种策略在衔接机制上的灵活性——它可以无限调用现有的服务制度和介入方法，包括弱势群体自身的力量在内的所有为其所用的资源，并通过灵活组合这些要素来实现服务的创新进而达到问题解决的效果。换句话说，社会协作模式的本质是通过产生新的服务，来帮助那些原本被排斥在既有福利体系之外的群体重新建立与社会制度的联系，从而来达到帮助他们解决社会生活问题的目的。

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“协作”是社会协作模式在实践中得以真正发挥作用的关键

从上述讨论中我们可以发现，社会协作模式得以展现效率优势的关键在于能否灵活调用已有制度化支援的机制和介入方法，以及能否积极开发和利用包括弱势群体自身的力量在内的所有资源，并通过这种调配和组合实现服务创新。而从现实的服务实践来看，上述特征决定了社会协作模式的成立注定不是仅凭某个单一主体或组织即可独立完成的过程，其真正能否发挥效果的关键在于吸纳尽可能多元的参与主体并使其形成合力。这是因为，当面对同一种复杂程度的问题需求时，参与问题解决的主体越多，则这种策略可以利用的资源就越为丰富，其对问题的解决能力就越为强大，而相应的实践可行性与效率优势就会越高。因此从这个意义上来说，唯有将“协作”作为前提，这种策略才能真正对“夹缝问题”的解决带来效果。

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社会协作模式的现实意义

相较于传统的社会保障模式和社会工作模式而言，社会协作模式并没有自身独特的“原理”，而是通过对前两者的整合来实现对“夹缝问题”区域的覆盖。也就是说，对应被以往两种策略所忽略的问题需求，便是这一策略现实意义最为直接的体现。

在现今的日本的福利服务实践领域中，事实上已经有很多创新性的活动是通过社会协作模式的思维驱动展开的。虽然这些实践中协作行为未必被学者从理论层面体系化下来，也可能没有用诸如社会协作模式这样的术语来命名，但我们在田野调查中发现，实践中通过社会协作模式的策略来谋求服务创新的例子其实并不少见。并且，随着服务创新的开展，越来越多由社会协作模式派生出的实践正在被制度所吸纳，成了福利体系的一部分。可见，社会协作模式的现实意义并不局限于对应“夹缝问题”领域，同时也会成为以往两种策略在自身改革和完善时的另一种途径。

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社会协作模式在对应“夹缝问题”过程中所产生的种种实践模式，一部分会被已有的福利体系所吸纳，成为社会保障制度的一部分

例如，位于日本滋贺县的社区自组织“缘创新支援中心”开展的“Hello-Work-Work 工作体验”项目便是其中代表。该项目关注的问题需求是社会抚养儿童在离开社会抚养机构后的生活自立问题。关于社会抚养儿童成年后的自立问题，有学者在研究发现，由国家统一设立的关怀服务体系（after care）由于执行流程过于僵硬，在实践中其实难以达到预期效果；而传统的社会抚养机构又受限于实际服务能力，大都难以顾及机构之外的问题需求。因此，在当前日本的福利服务体系中，实际上并没有一种可以有效对应社会抚养儿童在成年后的社会生活自立问题的服务体系和制度。“成年即贫困”成了这些儿童最真实的生活写照。

而“缘创新支援中心”为这些儿童提供工作体验机会的目的在于，让社会抚养儿童在离开抚养机构之前，通过工作体验的方式预先形成对劳动和成年社会的认知（甚至形成一些属于个人的社会关系），从而能够在离开抚养机构之后可以更快地习得社会生存的必要技能、实现生活自立。为了达成这一目的，该中心以日本特有的“社区福利协议会制度”为基础，从社会福利领域的服务机构逐渐向外延伸，积极开拓包括地方中小企业在内的社会资源，在与他们的积极交流中争取他们对社区儿童福利工作的支持和理解，并积极设立合作平台使其形成具体的服务活动，为社会抚养机构的儿童提供工作体验的机会。在经历了为期 5 年的试行后，这一项目被逐渐固定为该地区政府的常规福利事业，并获得了日本地域福祉学会的优秀实践奖项，逐渐成为各地争相模仿的对象；而在此过程中，已有的“社区福利协议会制度”也从原来仅限于地区内福利行业的议事场域，逐渐扩展为更具有外延性和包容型的地区资源整合平台。

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社会协作模式在对应“夹缝问题”过程中所产生的种种介入方法，一部分也会纳入社会工作的应用体系，成为社会工作技术的一部分

关于这一点可参考由社团组织“京都自主就业服务中心”开展的“渐进就职”（step-up employment）项目。该项目的前身是日本政府委托开展的青年就业帮扶活动，单从目的上来说，这一项目与其他就业帮扶类的服务活动并没有什么本质上的区别，都是致力于改善青年困难群体的就业能力问题。然而，该中心的创新之处在于，他们不仅对青年群体提供单向的咨询、培训等服务，同时也将视野转向劳动市场，积极同本地的中小企业寻求协作。一方面，他们向这些企业寻求劳务实习的场所和机会，并共同开发技能训练课程，使其提供的服务内容可以更“接地气”，也更符合劳动市场的实际需求；另一方面，他们也会为这些中小企业提供相应的咨询和指导，积极帮助他们改善职场内部环境。

也就是说，该中心的核心策略是通过利用企业的资源来提高就业帮扶服务的质量，从而可以更好地帮助年轻人塑造劳动能力，并以此来解决年轻人生活生计和社会适应方面的问题。该中心将这一技术称之为“匹配支援”（matching support），并将自身定位于人力资源供需双方之间的“催化剂”。从问题需求的角度来看，这种“匹配”既是帮助那些以往在劳动市场中受到孤立的年轻人重新与社会需求建立连接的过程，同时也是吸引企业对青年就业困难这样的社会问题产生关注兴趣的过程。日本京都市的实践模式因其创新性被大量社会福利、社会工作领域学者所关注，其创造的“匹配支援”也在日本近年来推行的“生活穷困者自立支援”事业中成了极其重要的技术组成部分之一。

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社会协作模式的政策启示

需要说明的是，本文并不认为“协作”对于日本社会当前遇到困境来说能起到“万能药”的功效，也无意夸大社会协作模式在福利服务体系构建中的作用。本文从日本当前的福利实践中所提炼的社会协作模式从本质上来说，是对以往两种传统问题解决策略的补充——它既出自对以往两种问题解决策略固有局限性的反思，但这种新策略的实施又不能完全脱离于它们而存在。也正因如此，社会协作模式除了可以弥补以往两种模式固有的能力界限，直接对应“夹缝问题”区域的问题需求以外，其最大意义莫过于其内在的创新机制为福利体系整体所带来的探索意义。

鉴于“夹缝问题”的不可避免性，本文认为，作为其对应策略的社会协作模式对于福利体系的完善来说应当也是不可或缺的。这种经验来自当前身处经济迟滞和少子高龄化困境中的日本，但也同样适用于当前的中国。作为尚处在经济平稳增长时期和福利体系构建过程中的中国而言，有必要在现阶段就对“夹缝问题”予以充分考量，同时应当尽早营造相应的政策氛围以让社会协作模式有充分的发挥空间。从日本当前的福利体系发展经验中至少有 2 点值得我们去借鉴。

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激发民间活力，创造参与友好型的制度环境

常言道“巧妇难为无米之炊”，从前文中的讨论来看，社会协作模式得以成立的基础在于各类主体广泛参与带来丰富社会资源。这里所指的“资源”应当是一种相对宽泛的概念范畴，它可能是财力物力，也有可能是来自专业人才的智力或技术。而从日本的实践来看，这些资源并不都来源于政府，而更多来自民间。因此，在当前的福利体系构建中，政府除完善相应的法制法规以外，还应当大力培育社会组织，尤其是社会服务机构和基层社区服务组织，重视志愿服务，以及非组织化、非正式的民间力量。唯有如此，才能为服务创新的发挥提供更多的可用主体和可用资源，才能为社会协作模式发挥奠定良好的基础。

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培养富有创新意识的福利专业人才，鼓励各类组织开展福利服务的创新实践

从案例中我们可以发现，所谓社会协作模式在内容上和形式上是极为灵活的，它的成立并不需要具备统一的形式，只要有利于问题的解决，任何形式的服务创新都会产生相应的现实价值。不过也正因如此，相比于以往的两种问题解决策略，社会协作模式更考验服务提供者的创新能力——其成立与否根本上依然还是取决于服务的提供者是否能够因地制宜、因时制宜的灵活运用这些资源，从而在实践过程中发现新问题需求并找到新的解决思路。所谓社会协作模式所需的服务创新，无外乎就是将上述种种资源以一种别开生面的方式整合在一起的过程，而这一过程只有依靠足够的想象力才能够胜任。因此，本文认为，面向行政事务、基层社区和社会工作等不同场域，培养人才的创新能力也必将是我国接下来的福利体系构建中面临的关键所在。

史  迈  清华大学公共管理学院博士后。主要研究领域：公益慈善、第三次分配、社会服务等。

沙思廷  清华大学公共管理学院博士生。主要研究领域：公益慈善、志愿服务、社会组织治理等。

文章源自：

史迈,沙思廷.社会协作模式：应对福利服务中“夹缝问题”的日本经验.中国科学院院刊,2021,36(10):1216-1225.

DOI:10.16418/j.issn.1000-3045.20210815003