北京时间12月22日，美国商务部公告称，其下属的工业安全局（“BIS”）将对《美国出口管制条例》（“EAR”）进行修改，新设一份“军事最终用户清单”，其中包括58家中国企业和45家俄罗斯企业。美国商务部长Wilbur Ross表示，此举旨在“联合美国及其他全球公司的力量，限制中俄将美国科技运用于其国防力量”。该份清单将于美国时间12月22日正式发布并生效。

美国政府2021年1月面临换届，在这段过渡时期现任美国政府完全没有放松利用制裁及出口管制武器打击限制中国企业的步伐，而且其打击的力度、频率和覆盖面均达到了前所未有的程度。继12月19日美国政府包括中芯国际、中船重工等在内的60家中国主体被放入实体清单，今天公布的“最终军事用户”清单制度更是对中国企业应对美国出口管制法提出了全新的挑战。

“军事最终用户清单”是BIS在EAR下设立的一个新的贸易管制黑名单。相比于在过去两年中美国政府频繁祭出的“实体清单”，“军事最终用户清单”的被列实体受限制获取的物项范围较小，并非所有受EAR管控的物项都无法获取，但其无法获取诸多关键的、较难替代的美国产品、软件和技术，其中不乏对中国企业“卡脖子”的物项。因此“军事最终用户清单”可以理解为是一个打击目标更为精准的“实体清单”。同时，“军事最终用户清单”的设立，也给美国政府未来对他国企业实施出口管制措施带来了更多政策上的操作空间。

本文将为您深度解析这次EAR修订对中国企业的影响，以及中国企业应当如何应对。

虽然联邦公告尚未正式发布，但根据此前透露的消息，本次出台的“军事最终用户清单”有很大可能是对2020年4月28日修订的EAR第744.21节“军事最终用户”定义的实名制体现，明确了有关许可证限制的对象。

2020年4月28日BIS对EAR第744.21节作出了一项重大的修订，扩大了对EAR 744补编2中的物项向中国军事最终用户出口或用于军事最终用途时的许可证要求。这次修订有三项核心内容：

•  “军事最终用途”的定义扩大，只要是与军用产品的运行、安装、维护、修理、大修、翻新、开发、生产等存在联系，均有可能被认定为系用于“军事最终用途”；
• 只要向中国的“军事最终用户”出口相关特定物项均需申请出口许可证，无论物项最终会被用于民用用途或军事用途。EAR的定义中“军事最终用户”包括了国家武装部队（陆军、海军、空军、海军陆战队和海岸警卫队）、国民警卫队/警察，政府情报和侦察组织及其他在行动或功能上旨在支持“军事最终用途”的实体。
• 适用前两项规定的物项在原基础上进一步增加。EAR第744部分编补2中列明的物项目前包括47项ECCN，覆盖《商业管制清单》（“CCL”）中的材料加工、电子产品、电信、大众市场加密物项、传感器和激光、推进、电子、海军设备以及航空物项。其中，17项ECCN系在4月28日的修订中新增入补编2；3项ECCN系在4月28日的修订中被修改（具体ECCN可见后文附录1），而这20项ECCN对应的物项范围非常广泛，例如属于3A991的特定芯片（广泛进口的芯片产品分类）、属于5A992的苹果手机、或属于5D992的微软Windows软件均名列其中。

4月28日的修订存在着许多不甚清晰的地方，最主要的体现在于“最终军事用户”的判断上存在一定争议。为此，BIS曾于2020年6月26日公布了一份常见问题和回复（FAQ），对上述新规内容提供了进一步指导，但仍然无法回答许多出口商的疑问。BIS表示，其收到了大量出口经营者发来的关于军事最终用户的判断问询，许多企业表示希望能有一份明确的清单来减轻公众的合规负担。在此背景下，BIS结合公众询问较多的主体制定了该项“军事最终用户清单”作为回应。

因此，我们理解这一“军事最终用户”清单可能是对上述744.21条款中的“军事最终用户”进行的实名制体现，被列入这一清单的企业将被视为“军事最终用户”，受到一系列限制。但是不在这一清单上的企业也有可能在出口活动中被出口商认定为符合前述“军事最终用户”的定义，并被施加一系列的限制措施。

02 军事最终用户清单的意义

被列入军事最终用户清单的最大实质性影响在于有关主体获取EAR第744部分编补2中列明的物项时必须获得出口许可证。

根据此前透露的消息，与实体清单相比，军事最终用户清单实体受出口管制措施限制的物项仅限于第744部分编补2中列明的物项范围。而对于被列入实体清单的主体而言，受许可证要求的物项范围通常为所有受EAR管控物项。

第744部分编补2中的物项范围包括与材料加工、电子产品、电信、大众市场加密物项、传感器和激光、推进、电子、海军设备以及航空有关的重要物项。小到Office软件和iPhone，大到数字示波器和飞机引擎等零部件均在此列，而上述物项对有关中国科技企业的日常生产研发而言不可或缺。

03 军事最终用户清单上的中国企业

此次共有113家主体被列入“军事最终用户清单”，其中包括中国主体58家，俄罗斯主体45家。BIS强调这份名单中列举的主体只是部分“军事最终用户”。对于未列入清单的主体，出口经营者仍有义务对有关交易进行尽职调查，以确保遵守EAR 744.21节规定的许可证要求。

军事最终用户清单上的中国企业

从主体类型上来看，“军事最终用户清单”中的主体大体上可以分为以下几类：

• 研究机构，如航天动力技术研究院、中国航发北京航空材料研究院等研究院所等；
• 官方机构，如国家卫星气象中心、政府飞行服务队（香港）等；
• 军工企业，如中国航空工业集团以及与之相关的附属机构等；
• 军民融合企业，如成都飞机工业（集团）有限责任公司，广州航新航空科技股份有限公司等；
• 其他高科技企业，如江苏苏美达仪器设备有限公司，苏州市意可机电有限公司等。

从行业来看，航空航天领域是此次BIS关注的重点，“军事最终用户清单”中超过一半的主体集中在航空航天领域。此外，行业上还涉及到船舶设计与制造、电子设备、通信、电池电源、科研设备、精密仪器等领域，并集中于高科技行业。在中美科技竞争的背景下，美国通过出口管制等多种方式作为中美科技竞争的武器，而此次“军事最终用户清单”的设置也体现出这一特征。

04 与国防部“中国涉军企业”名单的关系

需要格外注意的是，声明中特别提到，如果交易中涉及未被列入军事最终用户清单，但被列入美国国防部管理的“中国涉军企业清单”的主体，则此类交易将被视为“危险信号”，出口经营者应格外审慎，并对有关主体进行额外的尽职调查，判断其是否构成“军事最终用户”。

美国国防部曾于2020年6月和8月依据《1999财政年度国防授权法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1999）第1237条发布了“中国涉军企业清单”，其中包括31家中国大型企业集团，涉及航空、通讯、人工智能、电子、核工、兵器、铁路、船舶、工程建设、石油化工等多个领域。2020年11月12日，美国总统特朗普曾发布了一项行政命令，旨在禁止美国投资者参与“中国涉军企业”的境内外证券融资，意在切断有关企业在公开市场从美国主体（包括自然人或实体）处融资。该行令将于明年1月11日生效，目前该行政令的覆盖范围和最终效果尚不明确。除此之外，依据有关法律，被列入“中国涉军企业清单”本身不会对被列企业直接产生经济制裁或者出口管制相关的限制。

BIS的这一声明是首次将“军事最终用户”这一概念与美国国防部的“中国涉军企业清单”进行联系。虽然BIS表明“中国涉军企业清单”仅为一项“危险信号”而非直接等同于“军事最终用户”，但仍要求出口企业做好尽职调查，以判断其是否符合“军事最终用户”的条件。BIS此举或将引来美国出口商增强对“中国涉军企业清单”主体的尽职调查，进而影响有关企业供应链的正常运转。

05 合规建议

1. 制定业务伙伴筛查机制，确定军事最终用户/用途名单

与美国商务部所管理的实体清单、未经核实清单等类似，本次新规所列出的军事最终用户清单实质上为美国商务部为加强对特定物项出口至中国、委内瑞拉和俄罗斯的军事最终用户/用途的管制而新创设的一份“黑名单”。对于企业而言，为应对这一新增名单和随之而来的新合规要求，应该在原先的出口管制合规制度体系的基础上，新增对业务伙伴是否被列入军事最终用户清单的筛查机制。

需强调的是，美国商务部已在新规中明确表示，该份军事最终用户清单并非穷尽式列举。在业务中，出口方等各方主体仍然应根据BIS出具的尽调指引，对业务所涉主体开展有关军事最终用户/用途的尽调工作。企业应通过对比该名单、对主要业务伙伴进行适当程度的尽职调查等方式尽快确定业务伙伴中是否存在军事最终用户，以及是否涉及军事最终用途。

2. 进行产品识别与ECCN归类，明确受最终军事用户/用途限制的物项范围

与实体清单的限制适用于所有受EAR管控的物项不同，军事最终用户清单主体所面临的限制措施仅适用于EAR 744 补编2中的物项。因此，无论对于军事最终用户清单上的主体，还是与被列主体有合作的企业来说，都应尽快开展产品识别的工作。对于军事最终用户清单上的主体，应对其所采购和获取的物项进行识别与归类，并暂停获取EAR 744 补编2中的物项；对于与军事最终用户清单上的主体有合作的企业来说，也应梳理和判断提供给被列实体的物项是否属于EAR 744 补编2，并评估违反EAR的风险。

3. 建立完善的出口管制合规体系

需注意的是，无论是业务伙伴的筛查，还是产品识别与归类的工作，并不是一次性或临时性的任务。对于深度涉及国际贸易的中国企业而言，上述工作是一套完善的出口管制合规体系的组成部分，将与政策声明、风险排查、出口授权、归档记录等众多因素一同为企业的发展保驾护航，这其中需要企业结合自身及外部专业人士的力量来共同完成。

附录1：4月28日的修订中新增及调整的EAR 744补编2中的ECCN及对应物项