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黄河是中华民族的母亲河，哺育了五千年辉煌灿烂的中华文明。习近平总书记心系黄河，亲自谋划、亲自部署、亲自推动黄河流域生态保护和高质量发展这一重大国家战略，走遍了黄河上中下游9省区。2020年6月，习近平总书记在视察宁夏时指出，宁夏要有大局观念和责任担当，更加珍惜黄河，精心呵护黄河，努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区。从时代高度和全局角度提高对黄河流域生态保护和高质量发展先行区的认识，支持宁夏建设先行区，努力探索出一条生态保护和高质量发展相得益彰的新路子，是落实习近平总书记重要指示、推动黄河流域生态保护和高质量发展尽快见到新气象的重要举措。

为什么是宁夏

黄河流经9省区中，宁夏既有典型性，又有示范性，在宁夏建设先行区具有重大战略考量，是全国大局所系、黄河流域所需、宁夏发展所向。

首先，“天下黄河富宁夏”，黄河之于宁夏有着极为特殊的意义。滔滔黄河进入宁夏平原后波澜不惊，润泽了两岸千里沃野，雕琢出苍茫壮丽、风光独具的大美宁夏，书写出“秦时明月汉时关”的厚重历史，造就了有“米粮川”美称的塞上江南。宁夏作为黄河流域面积最小、人口最少的省区，具有“船小好调头”的独特优势。同时，宁夏又是唯一一个全境属于黄河流域的省区，作为先行区开展先行先试，有利于为流域其他地区积累可复制、可推广经验，有利于发挥示范作用，助推黄河流域生态保护和高质量发展。

其次，宁夏的重要生态功能地位决定了其在保障国家生态安全方面发挥着重要作用。宁夏地处黄河“几”字弯西半部，是我国“三屏四带”生态安全战略格局中黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障）和北方防沙带的交汇地带，生态地位十分重要。作为镶嵌在茫茫沙漠戈壁中的一片宝贵“绿洲”，宁夏有效阻隔了乌兰布和、腾格里、毛乌素三大沙漠沙地在此“牵手”。同时，宁夏处于青藏高原高寒区、西北干旱区、东部季风区三大气候过渡带，六盘山、贺兰山阻止了西北高寒气流东袭，对调节我国气候发挥着重要作用。

再次，宁夏面临的困难和问题在黄河流域具有典型代表性。习近平总书记指出，长江病了，黄河病得更重。黄河之病病在水资源短缺，河湖生态功能严重不足；病在发展质量不高，沿黄河分布着大量欠发达地区。宁夏发展基础相对薄弱，资源环境约束趋紧，产业低碳绿色转型任务重，面临发展不足、质量不高的双重难题，这在黄河流域具有典型代表性。

先行什么怎样先行

建设先行区既要立足宁夏实际，更要跳出一隅观全局、站位流域看宁夏。建设先行区不是为了打造政策洼地，而是聚焦《支持宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区实施方案》（以下简称《实施方案》）明确的重点领域，大胆改大胆试，积极发挥突破先导作用，努力探索生态和经济协调发展、人与自然和谐共生之路。

一是严格落实落细“四水四定”要求，以更大力度推进节约用水。黄河之病病根在水，水资源是黄河流域生态环境改善和长远发展最大的刚性约束，是推动生态保护和高质量发展必须遵循的自然规律。黄河主要流经北方干旱半干旱地区，虽是我国第二长河，但水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%，流域水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线。黄河流域用水效率整体不高，农业用水占用水总量的70%以上，但用水方式较为粗放，局部仍沿用大水漫灌等传统灌溉方式，宁夏农田灌溉水有效利用系数低于全国平均水平。从宁夏长期面临的水资源供需矛盾出发，建设先行区的首要任务就是要落实落细“四水四定”要求，从战略高度彰显水资源的极端重要性。发挥好政府“有形之手”，建立现代水资源管理制度，实施深度节水控水行动，倒逼经济社会发展和生态文明建设。用活市场“无形之手”，加快确权、赋能、定价、入市步伐，以用水权改革推动节水增效，提升用水效能。

二是持续改善优化生态环境，构建黄河上游重要生态安全屏障。黄河面临的问题“表象在黄河，根子在流域”。黄河流域生态脆弱，上中游水土流失较为严重。作为全国重要生态节点、生态屏障和生态通道，宁夏生态保护修复任务十分艰巨，全区40%左右的国土属生态脆弱区，荒漠化土地占国土面积的一半以上，森林覆盖率仅15.8%，污染物排放存量较大。建设先行区要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，推动山水林田湖草沙系统治理，创新生态保护修复体制机制，加大排污权、土地权、山林权改革力度，推进科学绿化示范区、光伏治沙试点、全国防沙治沙综合示范、农业面源污染治理与监督指导试点建设，有效防风固沙、涵养水源，促进生态环境逐步改善。

三是统筹发展和安全，提高防洪防凌能力。尽管多年来黄河没有再发生大的险情，但水患风险仍未根本消除，黄河河道内滩区“乱占、乱建”等影响行洪安全问题时有发生。黄河宁夏段由低纬度流向高纬度地区，封冻、开河存在时间差，凌汛期间易发生漫滩甚至决口。建设先行区要立足防大汛、抗大灾，巩固筑牢黄河安全安澜防线，统筹上下游、共治干支流、齐抓左右岸，全面提升河道防洪防凌能力、城市排涝能力、应急响应能力，构建水旱灾害防御体系，加强河湖水域空间保护。

四是发挥比较优势，坚定不移走绿色低碳发展道路。黄河流域是著名的“能源流域”，丰富的煤炭、油气资源为宁夏等省区工业化、城镇化跨越式发展提供了重要动力，但也使一些地方产业结构偏重，容易形成发展的路径依赖。当前，宁夏产业结构呈现低端产业多、高端产业少，资源型产业多、高附加值产业少的“两多两少”特点，2020年宁夏能源化工等重化工业占全区总产值的84%，万元地区生产总值能耗是全国平均水平的2.7倍，在推动绿色低碳发展中面临艰巨的转型任务。建设先行区要加快产业转型升级，不断提升发展质量效益，以碳达峰碳中和目标为引领，以能源革命带动产业革命，加快推动煤炭清洁高效利用，支持光伏材料基地建设，促进新能源就地消纳，高水平打造新能源综合示范区。

任重道远全力落实

建设先行区事关方方面面，必然有不少“硬骨头”要啃。先行区建设不仅仅是宁夏自己的事情，不能仅凭宁夏一己之力而为之，需要各方面共同努力、协同发力。国务院批复的《实施方案》已经作出明确部署，关键在于抓好落实。宁夏应切实担负先行区建设主体责任，细化分解支持举措，深化与沿黄河省区的协同协作，充分调动各方面参与先行区建设的积极性，以实际行动落实好《实施方案》，不断形成亮点做法和可推广经验。各有关部门应在政策实施、体制创新、项目建设等方面持续加大对先行区的支持力度，提升政策的精准性协同性。

还应看到，当前先行区建设总体仍处在开局起步阶段，有不少亟待研究解决的重大课题，下一步建议在全面细化落实“四水四定”、提升科技创新支撑能力、完善流域协调联动机制等方面开展深层次研究。

（作者滕飞，系中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所国土开发研究室副主任、副研究员）

来源：改革网  时间：2022-05-23